都市再開発の方向

都市再開発の方向

清　水　　武　夫

　新春事務局から題記についての原稿を依頼されたが、私は現在現職にいないので、このような主旨について書くことは資料不足であるばかりでなく、国の方針としての都市再開法に対する条文解釈についても十分そしやくできないうらみがあり、更に実施面の問題や民間の動き等についても知る機会が少なく、従つて素人的な判断と解釈に過ぎないことをご了承願いたい。

再開発関係法制の推移
　都市の再開発をのべるに当つて、咋昭和44年６月施行の都市再開発法が生れるまでの経過というか歴史というかを、簡単にのべておく必要があろう。
　大正8年に都市計画法が制定されてから、昭和29年、単独法としての土地区画整埋法ができるまで３５年間、都市の宅地に対する考え方は全く平面的なもので、都市計画法第12条、第13条を通じて宅地としての利用増進をはかるために土地区画整理ができるとし、しかもそれには当時耕地の整理を目的とした耕地整理法を準用するとだけで逃げていた。勿論この手法によつて土地の平面的な解決に当つたわけであるが、それはそれなりに都市づくりに大きな成果をあげてきた。
　戦後9年を経て国家経済の高度成長と共に、人口の都市集中傾向が漸く顕著となるに及んで、都市の拡大現象から宅地の需要が格段に高まり、中には地価の昂騰から投資的需要も多かつたか、宅地の供給は需要に追いつかず、しかも道路、公園、広場等公共的要素が多くなるにつれ、従来の耕地整理法準用で悩んでいた当事者達から単独法制定の強い要望があり、また宅地の立体化すなわち立体換地制度の必要にも迫られ、昭和29年漸く土地区画整理の単独法が生れた。
　この法律の第93条にに立体換地のことが謳われているが、土地区画整理法という限界の中では、市街地の立体的高度利用を図ろうとしても、借家権に対する定めを盛るわけにゆかないなどから、適用例がないままに過ぎてきた。
　その間昭和2年に不良住宅地区改良法、昭和35年住宅地区改良法かでて、建築の面から側面的に都市再開発のムードを盛りあげてきている。また昭和27年に耐火建築促進法がでて防火建築帯を指定し、国の助成措置が講ぜられ、道路沿いの一定幅員に対する帯状市街地の不燃化建築促進をねらいとして前進した。しかしこのような道路沿いのみの、しかも僅かな一定幅員の不燃化では、建築物による防火壁をつくるという極めて消極的な施策に過ぎず、個々の建築物の機能面からみても甚だ不都合な問題が起き、昭和63年には従来の線的形態から、面としての街区そのものを不燃防災化するための、防災建築街区造成法が生れて漸く街区ぐるみの防災態勢が布かれるようになつた。
　しかしこの法律とて防災を主眼としたものだけに、火災の延焼を防ぐためには大いに力あつたわけであるが、従来の可燃建築物を不燃に置き換えたというだけで、公共施設の整備までは手の届かない消極的なものであつたといえよう。
　時を同じくして昭和36年、市街地改造去(正確にほ公共施設の整備に関する市街地の改造に関する法律)が都市の機能を維持、増進するとともに、土地の合理的利用を図る目的で生れた。勿論その施行区域内の公共施設は、都市計画として決定されており、建築物はこの区域にふさわしい階数、配列と用途構成を備え、高度利用形態に適合した適正な街区が形成ざれることをねらいとしていた。
　この法律も名の如く、公共施設の整備を主目的としているからには、道路や広場等が所定の如く造成されれば、その目的は達することとなり、市街地の改造面でほ甚だあきたらぬ感があつた。即ち建築物の機能上、つとめて奥行の長大化をねらつても、建築群が応じなければ僅か接面の1宅地のみの市街地改造に終る傾向があつた。 (例札幌駅前通り南1条～南4条間拡幅事業、東京新橋駅前後広場造成事業等)
　この幣を除き街区ぐるみ、さらには数街区、数十街区の改造をねらつたものが再開発法といえる。

都市再開発法の主旨
　都市再開光法は以上のような経過を経て発足したが、その目的とするところは、都市における土地の合理的かつ健全な高度利用と、都市機能の更新を図るにある。
　たまたま時を同じくして誕生した新都市計画去には、この目的と表裏をなすように、今後都市の無秩序な膨張を抑制するため、都市区域を市街化区域と市街化調整区域に分けることになつた。農地を保護する意味もあるが、土地所有者の恣意に委せた宅地化は、公共団体や国の公共投負を増すばかりで、都市住民の福祉を増進することができない。それが大きな理由である。従つて都市の市街化区域をできるだけ集約化し、建築物を高層化し、充実した都市施設をするべきであるとの意であり、調整区域は原則として市街化を抑制する方針である。そのため都市計画法においても、市街化区域については全般的な開発のマスタープランを用意して、住民の協力を求めることになつている。
　外国の諸都市においてもこのマスタープランに腐心して、都市計画機構の中にPRのため数多くの解説的図面や、　模型を製作するセクシヨンまで設けてつくつた大規模な模型を、市庁舎ホールにならべて、広く市民に呼びかけているところもある。
　この法律には事業を行う必要のある区域の条件として

①容債地区内にあること
②建築物の三分の二以上が低層木造家屋であることこと
③十分な公共施設かなく、土地の利用が細分され利用状況が著しく不健全であること
④土地の高度利用を図ることが、都市の機能の回復に著しく役立つこ

とをあげている。
なおその区域内に

①道路・公園・下水道等を都市計画として決定しこれに適合するよう
②適正な公共施設を備えた良好な都市環境をつくり出すよう
③建築物は市街地の空間の有効な利用、建築物相互間の解放性を確保して利用者の利便を考慮し、用途構成を備えた健全な高度利用形態となるよう
④高度利用に適合するような街区を形成するよう

などの注意を添えている。

　要は人間性の回復、自然と人間の調和を基調とした快適な、合理的環境をつくり出すことがねらいである。

都市再開発への足がかリ
　わが国で都市再開発が提唱されてから既に10年近くにもなろうか。その間一歩づつ前進するかのように幾多の関係法律が生れてほ整理されまた改善されて、漸くこの法律の制定とともに地に足を踏まえた貌であるが、この実現は容易なものではない。前述の各法律によつて今日までたどつてきた効果と、今後の社会状勢とを勘案しつつ、生活様式や企業形態の合理化を迫求してはじめて実現に踏み切れることになろラ。
　これを裏付けするかのように、近年地場商業の発展、あるいは商勢の挽回という観点から「買い物広場」という構想で、数市が実現あるいは計画をたてていることが、新聞紙上を賑わしている。

旭川市
　昨昭和44年8月、旭川市ではいわゆる目抜き通りの商店街(平和通)約1キロにわたつて12日間車輌交通を閉鎖し、全国初の試み「買い物公園」と銘打つて、一時的な魅力あるショッピングセンターを企図し、夏祭りも勘定に入れ、道路上に移動花壇、噴水、池、ブランコを設け、盆踊り、パレード、軽音楽のタなどが催され、期間中人出80万人、大成功を収めたと報ぜられた。この企画は昭和39年から5年間構想が持たれたというから、道路の一時使用についても管理者と話合いが持たれたであろう。
　一般車輌交通を遮断したことは遺憾であるが、一つの試みとしての「買い物公園」が、今後都市再開発による健全な「買い物公園」実現の足がかりになるならば幸いである。この実施前替成業者者は20%、実施後は90%と試みの成功を裏付けしているように思える。
　この企画において一般市民、商店経営者、市の理事者は何を得たか。
　商店経営者としては一股市民にとけ込んだ商法を通じて店輔形態や資本、規模の協業などが考えられたであろうし、市としても市民のコンミユニケーシヨンの場として、狭いながらも広場の重要性を、さらに再開発の重要性も併せて感知したことであろう。一般市民も同様なことと、モータリゼーションの波から人間性を回復して、快適なショッピングの片鱗を楽しんだことに気をよくしたことであろう。

帯広市
　昭和39年から構想を練り、衣料店街43店が共同して今年5月～10月の6ヶ月間、市道延長25mをフラワーストリート(仮称)して車輌交通を遮断、将来は常設のものにしたいという計画。

函館市
　昭和44年1月構想をたて、今年３月駅前通りの8商店街が都心商店振興会として、大売出しをする計画が持たれている。市は市直、バス、駐車場を含めた新しい交通体形が確立されることを前提として、広小路と駅通りをつなぐT字型の「買い物公園」構想を打ち出している。

江別市
　江別でも旭川の「買い物公園」に刺激され、目抜きの中央通りを8月の夏まつり期間中の2週間、車輌交通を遮断して広場に転用、札幌の経済膨脹のあおりを受け、斜陽の一途をたどる商業の一部がこの試みをしようとのことである。

北見市
　道路を公園にするのでは、たとえ一時的にせよ「どこかに負担がかかる」と考え、街区ぐるみのの再開発を約5,000㎡のスーパーブロック方式で事業費も住宅部分を除き約5億円位と考えている。事業費からみても容易な事業ではないが、実現すれは全道のよい模範となり得るであろう。

以上のような状勢のなかで道の商工指導センターは「買い物公園」は楽しいふん囲気の中で買物をさせ、売上の増進を図るのがねらいであるが、それには生活空間をたつぷりとつた商店街を造成することとし繁華街に空地をとるのはもつたいないという気持かどこでも強く残つているが、この空間が利益をもたらすことを考えるへきだといっている。

札幌市
　これらの動きとは別に、札幌市は市の北部、北9条～北1３条間の人家稠密な区域約70ha(約21万坪)に、昭和44年から同52年(9ケ年)の長年月をかけて、総事業費28億７千万円の都市改造事業として土地区画整埋を施行することになつている。その区域中最も人家稠密な南西の一角11.5haについて、住宅地区改艮事業を併用することとした。
　図にもみられる通り、小さい宅地の建物が密集し、しかも老朽住宅や小店舗も多く、整理の結果公共施設は整備されても、宅地は現在よりも一層建物が密集する結果となるため、原則的には市が適正な価格で買収し、高層改良住宅を建てて入居させる方法である。
　同時に市営住宅、公団貸住宅、公団分譲住宅、公社分譲住宅を建てて、一般の入居者も収容する計画である。
　プランは図のように中央に店舗を集中してショッピングセンターとし、更に路線式商業を2ケ所にまとめ、業界全般の問題である協業化、合理化をして商店街を構成する計画になつており、住宅は中層、高層4～10階建てとすることになつている。
　土地の利用計画は宅地65%、道路24%、駐車場７％、公園4%と従来の一般土地区画整理からみれば、公共用地率はだいぶゆたかになつている。
　こうした計画はとりもなおざず、都市再開発の形態であり、今後再開発事業のよい足がかりとなることは間違いないであろう。

再開発要員の分析
　市街地再開発が要請される要員について、学会の早稲田大学教授松井達夫氏は下のような分析をしておられる。先ず
　生活に結びつくもの(生活機能)として、
①住宅の供給 ②住宅の改良 ③公害防除④用途純化 ⑤道路の整備 ⑥駐車場整備 ⑦ 公園空地の整備 ⑧災害防止 ⑨日用品店舗整備 ⑩上下水道整備

生産に結びつくもの(生産機能)として
①公害除去 ②道路整備 ③駐車場整備 ④必要面積確保 ⑤土地の高度利用

公共施設の面からは
①道路整備 ②公園、広場、空地整備 ③上下水道 ④学校、官公庁施設整備 ⑤土地の高度利用

都市機能の面からは
①生産、業務施設整補 ②基幹都市施設の整備(道路、鉄道、流通センター、市場、下水道処理場、じん芥処理場)

　再開発の要因は機能別に分析すれば以上のように考えられるが、これらは決して要因単独で行われることは稀で、常に公共施設との組み合せで事業化される。むしろ市街地改造法のように、公共施設整備のために生活機能、生産機能が併行される場合が多い。例えば道路整備のため住宅改良供給がなされ、併せて公園、広場、空地を整備し、更に公害除去や駐車場整備の計画も折り込まれる。
　また用途純化のため、混在する住宅を別地の住宅団地へ移転したり、生産機能の諸工揚を工業団地に移動したりして、商業建築を残し併せて道路、公園、空地、広場、駐車場を整備し、ビジネスセンターをつくることも起る。
　住宅地についての再開発は要因のうちでは最も重い比重であるが、居住者の立場からは高層建築という要望はまづないといつてよい。むしろ住宅そのものの改良、街路、公園、上下水道という都市施設の整備が大きな要因となり得る。災害の防除という点については殆ど絶対的な要因となろう。

欧米の再開発方向
　わが国においては前述したように再開発法が生れるまで、各都市において次々とその時点の開係法律を躯使しで、できる範囲の構想のもとに市街地改造を進めてきている。
　先々年私は世界各国ではどのような方向に進んでいるかを知りたい希望から、西ベルリンでの再開発についての国際会議に出席の機会を捉え、会議の前後を通じ、欧米10数ケ国の主要都市について、この分析要因の組み合せをみてきたが、あの富有国のアメリカでさえ、金があればこうもしたいのだがという当事者の述懐をきいたのである。実際施行するとなれば莫大な資金を必要とするので、思うように行つていないのが実状である。細々ながら日本はよくやつているなと感じた次第である。
　アメリカは建国の歴史も欧州に比して若く、一般に都市計画はゆとりをもつて計画されており、また建築の規制が徹底しているせいか、あまり目ぼしい事業はみられなかつたが、規制の届かなかつた住宅地のスラム整理、老朽住宅改良の再開発が目についた。
　どこの都市もモータリゼーシヨン対策、とくに駐車場、空地造成のため、中層建築を破壊して高層ビルに建て換えられ、住宅も数十階位のものがあつたりする。
　日本のような木造建築が全く見当らず、古い建築でも堅牢な煉瓦建、石造、コンクリート建てなので、先づ取毀すことが大事業であるそうである。
　欧州はとくに歴史の古い記念すべき建物はできるだけ残すという観念が先に立つているようで、損壊した建物の一部にまで不思議な位執着している実状もみられる。
　都心地区は文通ネツク解消の大がかりの事業もあるが、概ね住宅、工場は郊外に逃避する傾向にある。逃避というよりは郊外に魅力ある行先きを造成して、誘導しているという見方の方が正しいであろう。

将来の方向
　わが国で従来進められてきた都市再開発状況は法律に基づくものあるいは基づかないもの、また公的機関によるもの、民間の企業等いづれも規模は小さく局所的なものに限られている。規摸の拡大は期侍したいが、実現は容易でほないと思われる。
　勿論規模か大きくなれば莫大な資金を必要とすることと、大きくなればなるほど権利関係の複雑な都市においては、トラブルもまた累増するためであろう。しかしこれらは国その他公共団体のみの投資をもつて賄なわれるべきものでもなく、大いに民間投資を動かすため、ひろくデベローパーに呼びかけ、あるいはテベローパーに仕事をさせ、これに公共投資をするという民間エネルギーの活用が必要であろう。そのために法においても、施行者は地方公共団体ばかりでなく、地区住民の組合施行も認められていること、一般土地区画整理と同様である。
　さて地区の選定に当つては要因の検討がなさるべきであるが、公共施設、とりわけ道路、広場は問題となるであろうが住宅地にとつて、あるいは商工業地いづれについても先づ用途純化の間題がとりあげられなければならない。
　日本の都市の多くは自然発生的なものが多く、各種用途建物の混在による公害、不便等は相互によつて迷惑なものであり、この解決に向つて対策が練られなければならない。

　先づ住宅地区であるが、要因の組合せのところで述べたように、住宅地としては決して高層建築は望んでいないが、公害の防除や公園、空地の整備が望まれ、狭隘な道路に悩んでいる場合が多い筈である。交通の利便は望むところであるが、交通公害を防止するためにできるだけ車輌交通の頻繁な幹線街路を横断せずに済むよう、幹線街路に囲続された内部、すなわち近隣住区単位内で用が足せるよう、快適なシヨッピングの行える広場中心の施設、通学児童、園児を輪禍から守るため、小学校、幼稚園、公園等の施設を孝慮、さらに車輌のはいらぬ安全な通学、散歩、買物のための道路が必要であろう。また混在する諸工場については、大気汚染や騒音等の公害が住民を脅やかす原因でもあるので、魅力ある行き先きを造成して、再開発を機会に極力地区外に誘導すべきである。

　工業地にあつても企業性を十分伸長させるため、企業に必要な道路、広場、駐車場、鉄道等の交通施設、工業用水、排水施設等の生産施設を整備するとともに、事業用拡張用地を残し、必要最小限の住居だけは認め、できるだけ用途純化を図るべきこと勿論である。

　商業地としては従来のアーケードや鈴らん街という考え方は既に去つている。日本でも東京や大阪あたりで最近半郊外の中心地に、ぞくぞくと新しい買い物公園ともいうべきショッピングセンターができつつある。都市の一般商店はデパートの進出を極度に怖れ、その売場面積の拡大に気をつかつて、絶えずデパートと一般商店の争いが行なわれているようだが、将来はこれら両者の提携によつて、市民のレジヤーを楽しむ空間をつくり、客と対話のできる広場、人の集りやすく、歩きながら話しながらコミユニケーシヨンをエンジョイする広場をつくるべきであろう。
　また日本の都市は重要幹線街路に商店が櫛比し、ショッピングはこの幹線沿いに右往左往することによつて、あのように騒々しく、また賑やかになるであろう。
　このような状態は買い物客にとつて、ショッピングを楽しむふん囲気になれないばかりでなく、本来の交通幹線にとつても迷惑なことである。
　この旧慣ほ一朝にして捨てられないであろうが、幹線を離れ、またはこれに背を向け、駐車場・公園等空地の多い魅力あるセンターづくりをして、モータリゼーションの恐怖や騒々しさから逃れ、楽しいショッピングをするべきであろう。
　このような構想は既に欧米や日本の大都市郊外の住宅団地等に巧みに取り入れられて、前述の「買い物公園」を実現しつつある。

　業務地区についての再開発は、各種公共施設整備要因の比重も大きく、特に車輌交通も多いところから、道路、広場、駐車場等の整備がむしろ主体となる場合が多い。建築物はつとめて高層なスーパーブロツクとすることによつて、ゆたかな共用部分のなかで業務能率の増進を図り、街区相互間の立体的連繋、さらに交通機関との円滑な連絡をはかるほか、地区全体としては十分な空地を計画に織り込む必要がある。
　欧米でも一部の都市には地上の街路は車輌交通に委せ、人はビルの2階または3階床面を基準にした歩道に頼る傾向があらわれている。歩道はビルの周辺を回廊の形で、あるいは中部を廊下の形で自由に通行でき、広場も設け床板の一部を下げ、土を盛つて植樹をし、噴水まで設け休憩のための施設も整えている。地上の街路や広場からは上り下りのエスカレータなどを数多く整えている。
　この人工地盤ともいうべき階層相互連繋の架橋は必ずしも2・3階のみに限らず、相当上階にも設けられ得るであろう。

　再開発は如何なる場合でも、公共施設要因のうち広場・駐車場を含めた道路その他の交通問題を抱えている。建築物を高層化する再開発事業に抱括して、道路幅員の拡張を併行させることも必要であるが、用地費を必要としない在来道路の立体化や、建築物内部を通ずることも考えられ、また郊外部で地価の低廉な地域には、掘割式方法によつて高速道路を通ずることも考えられる。
　以上述べたような再開発の具体的発想は、各国各都市それぞれの事情や要因の如何により、アイデアとして今後種々な方法が生れるであろう。

(筆者は本会理事)

RETURN